2020年燃煤發(fā)電必須深度減排，促進電力行業(yè)在“十四五”期間碳達峰

2020年新通過審批煤電總量同比增長231.6%，不利于建設(shè)低碳新型電力系統(tǒng)

2021年3月15日，中國政府首次正式提出“以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)”的概念，具體包括要構(gòu)建清潔低碳的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動。此舉再次表明， 決策層高度重視“十四五”作為實現(xiàn)未來碳達峰、碳中和的關(guān)鍵期和窗口期。

"十三五"新核準(zhǔn)144.8GW，

其中三成集中在2020年

然而，在建設(shè)新型電力系統(tǒng)的布局中，大量新近獲得審批、即將規(guī)劃投建的煤電項目很有可能減緩低碳轉(zhuǎn)型的速度。國際環(huán)保組織綠色和平 統(tǒng)計，“十三五”期間（2016年-2020年）新核準(zhǔn)總量為144.8吉瓦的燃煤發(fā)電機組，或?qū)⒓庸讨袊鳛槿? 的煤炭消費國的角色。據(jù)中國電力企業(yè)聯(lián)合會（以下簡稱“中電聯(lián)”）數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，中國煤電裝機容量高達1080吉瓦，占各類電源總裝機容量的49.1%，而煤電發(fā)電量占總發(fā)電量的60.8%[1]。

綠色和平根據(jù)各省級審批部門公開信息數(shù)據(jù)[2]整理分析發(fā)現(xiàn)，2020年共計46.1吉瓦煤電項目通過了地方發(fā)展和改革委員會（以下簡稱”地方發(fā)改委”）的核準(zhǔn)，是2019年獲批總量的3.3倍。在“十三五”的收官之年，中國各省地方發(fā)改委新核準(zhǔn)的煤電裝機總量延續(xù)了2018年開始逆勢迅猛上升的趨勢，由2019年63.1%的同比增長比率，飆升至2020年231.6%的同比增長率。

2020年地方井噴式審批，

已有四成項目通過環(huán)評

新批煤電數(shù)量在“十三五”U型逆增，煤電風(fēng)險預(yù)警后期松綁

2020年通過核準(zhǔn)的煤電裝機總量較之2019年井噴式攀升，約占“十三五”期間通過審批總裝機量的三成。中電聯(lián)和智庫全球能源監(jiān)測平臺（Global Energy Monitor）的數(shù)據(jù)顯示，2020年中國新增運行煤電機組占世界新增總量的約79.5%[3] [4] [5]，居世界 。

早在2016年，中國 發(fā)改委和 能源局為化解“十三五”期間煤電過剩風(fēng)險，下發(fā)了《關(guān)于促進我國煤電有序發(fā)展的通知》等多份文件，要求建立煤電風(fēng)險預(yù)警機制以約束煤電核準(zhǔn)規(guī)模[6]。然而，在“十三五”后半期，即2019年至2020年，煤電項目核準(zhǔn)再次出現(xiàn)”U型逆勢上升”的趨勢（圖1）。2020年一年內(nèi)新通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機總量為46.1吉瓦，占“十三五”期間通過發(fā)改委核準(zhǔn)總和約31.9%。其“搶閘沖鋒”的能源規(guī)劃老思路，已經(jīng)落后于中央政府在2020年9月莊重宣布的雙碳目標(biāo)。

自2016年開始， 能源局每年發(fā)布未來三年內(nèi)的煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警，其中，預(yù)警結(jié)果為紅色代表存在電力冗余，即該地區(qū)不允許新建煤電項目；橙色的地方，則需要慎重決策建設(shè)煤電項目（“十三五”期間煤電裝機充裕度預(yù)警的地區(qū)數(shù)量詳見圖1）。

圖1. 2016年至2020年通過發(fā)改委核準(zhǔn)的煤電裝機總量變化趨勢以及 能源局在2016年至2020年每年發(fā)布的煤電裝機充裕度預(yù)警為紅色和橙色的地區(qū)數(shù)量變化。制圖：綠色和平

中國已經(jīng)正式邁入由高速度轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的“十四五”建設(shè)工作，其中，能源行業(yè)能否成功完成綠色低碳轉(zhuǎn)型，對于推動中國綠色低碳循環(huán)發(fā)展體系建設(shè)具有重要意義。中央政府近期首次提出了建設(shè)以新能源為主的新型電力系統(tǒng)，意味著傳統(tǒng)煤電角色的革命性調(diào)整，因此，中央方針指引和地方實際貫徹對于煤電建設(shè)的控制十分關(guān)鍵，是扭轉(zhuǎn)中國電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的重要把手。

如果新批煤電在未來全部投建，將嚴重影響 氣候目標(biāo)早日達成

在2020年的第四季度，共有12個地方的發(fā)改委部門核準(zhǔn)通過了總量為8.1吉瓦的煤電項目，占全國2020年通過總量的17.5%。其中，通過新建項目多的地方是湖北省、江蘇省和貴州省，這些地方分別通過了2.7吉瓦，2.1吉瓦和1.3吉瓦的新項目（表1）。值得留意的是，在9月22日中國宣布3060目標(biāo)后，地方政府未能采取果斷措施停緩對高碳排放的煤電項目的核準(zhǔn)。而嚴控新建煤電項目，將成為中國展現(xiàn)全球氣候領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵之舉。

警惕富煤省份試圖以煤電項目刺激經(jīng)濟，拖慢全國低碳轉(zhuǎn)型進程

當(dāng)前中國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費仍以高碳為主。部分省份過度依賴煤電刺激經(jīng)濟的慣性思維，將深刻影響地方早日落實碳達峰的進程。在整個“十三五”期間，發(fā)改委新核準(zhǔn)煤電裝機總量 的地方都是內(nèi)蒙古自治區(qū)（25.9吉瓦），陜西省（18.7吉瓦），和山東省（15.8吉瓦）等富煤地區(qū)[14]。經(jīng)統(tǒng)計，中國的富煤地區(qū)（內(nèi)蒙古自治區(qū)，陜西省，山東省，山西省和貴州省）在”十三五“期間新審批通過的煤電規(guī)模達76.4吉瓦，是全國審批通過總量的52.8%，其中核準(zhǔn)通過多的是內(nèi)蒙古自治區(qū)和陜西省，分別占富煤地區(qū)群核準(zhǔn)總量的33.9%和24.4%左右。

在東部發(fā)達地區(qū)（重大經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域京津冀、長三角和珠三角所覆蓋的省份——北京市，天津市，河北省，上海市，江蘇省，浙江省，安徽省和廣東省）核準(zhǔn)通過總量約為25.8吉瓦，是全國審批通過總量的17.8%，總體來說，“十三五”期間富煤地區(qū)通過的煤電總量是東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的3倍左右（表2）。

制圖：綠色和平

地方是全國雙碳目標(biāo)的基本單位

富煤省份是控制碳排的木桶短板

綠色和平統(tǒng)計分析顯示，在“十三五”期間富煤省份核準(zhǔn)上馬的煤電項目居多，這些地區(qū)的經(jīng)濟增長常年依賴煤炭，但是另一方面也嚴重制約了其能源結(jié)構(gòu)向高比例可再生能源的轉(zhuǎn)型，并將有可能對中國盡早實現(xiàn)雙碳目標(biāo)造成負面的影響。

根據(jù) 發(fā)改委于2021年初發(fā)布的《關(guān)于各地區(qū)2019年度能源消費總量和強度雙控目標(biāo)考核結(jié)果的公告》，“十三五”期間新核準(zhǔn)煤電總量 的內(nèi)蒙古自治區(qū)的雙控目標(biāo)考核結(jié)果為未完成等級，并被予以通報批評[15]。內(nèi)蒙古在2015年至2019年間的能源消費總量增量高達“十三五”增量控制目標(biāo)的184%，節(jié)能減排形勢十分嚴峻[16]。

另外，在富煤省份中，陜西省屬于大氣污染防治重點區(qū)域，該省設(shè)立了2021年GDP6.5%以上的增速目標(biāo)，如何做好經(jīng)濟增長和碳排強度控制的平衡是該地方政府需要重點關(guān)注的問題。

“十三五”期間及2020年單年核準(zhǔn)通過煤電裝機數(shù)量多的內(nèi)蒙古自治區(qū)在2021年3月出臺了《關(guān)于確保完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)若干保障措施（征求意見稿）》，指導(dǎo)提出包含火電等高能耗產(chǎn)業(yè)需在“十四五”期間加快淘汰化解落后和過剩產(chǎn)能，并先行提出將單位GDP能耗下降3%，建立用能預(yù)算管理，嚴格控制能耗總量作為內(nèi)蒙古自治區(qū)今年的年度目標(biāo)[17]。可見，中央層面作出積極的氣候承諾對地方開發(fā)高耗能產(chǎn)業(yè)具有很強的約束力。

地方省份是實現(xiàn)全國層面雙碳目標(biāo)的基本單位，而富煤省份是考驗控制全國碳排總量的“木桶短板”，因此，富煤省份尤其需要考慮暫緩核準(zhǔn)未建的煤電項目，對處于審批流程中的項目嚴格審查，并且在“十四五”期間停止核準(zhǔn)通過新的煤電項目。

同樣，東部沿海發(fā)達地區(qū)也未能作出停止新批煤電的表率。截至目前，北京市是早提出碳達峰目標(biāo)的中國發(fā)達省市，其在《“十三五”時期節(jié)能降耗及應(yīng)對氣候變化規(guī)劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達到峰值并盡早達峰”的目標(biāo)[18]。在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)中，盡管廣東省在《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案的通知》中提出推動全省二氧化碳排放在全國率先達到峰值[19]，但是在“十三五”期間由省級發(fā)改委共核準(zhǔn)了包括上大壓小項目在內(nèi)的6.54吉瓦燃煤機組，是新核準(zhǔn)多煤電裝機的東部沿海發(fā)達省份。

中國是 個承諾碳達峰的發(fā)展中 ，在尚未出臺具體的碳達峰數(shù)值目標(biāo)前提下，要在后30年走完發(fā)達 50-70年完成的里程非常艱巨。自雙碳目標(biāo)宣布以來，國際社會上的各方皆在關(guān)注中國目前在應(yīng)對氣候變化上采取的具體行動。

中國應(yīng)該更快發(fā)展高比例可再生能源，盡快為煤電擴張踩下急剎車。中國作為世界上 的可再生能源發(fā)電設(shè)備生產(chǎn)者，可以充分利用技術(shù)優(yōu)勢為自身和其他 謀求更好的發(fā)展機遇，同時加強氣候承諾的公信力，助力全球低碳能源轉(zhuǎn)型。

煤電產(chǎn)能過剩已成共識，

能源轉(zhuǎn)型要抓住達峰窗口期

截至2020年11月，中國各省的用電 負荷共計11.8億千瓦[20] [21]，而火電裝機達12.3億千瓦[22]，已超過各省 負荷的總和，新增煤電將進一步激化存量過剩矛盾，并加大減排難度。與此同時，中國的可再生能源呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿Α！笔濉捌陂g，中國的風(fēng)電和太陽能發(fā)電的發(fā)電裝機容量年均增長分別為17.55%和35.00%，發(fā)電量年均增長分別為17.97%和40.77%[23]。

“十四五”期間，隨著可再生能源逐步高比例接入電網(wǎng)以及煤電存量愈發(fā)冗余，煤電“基荷電源”的角色將逐步淡化，其定位應(yīng)逐漸轉(zhuǎn)向配合可再生能源靈活調(diào)整出力以保障平穩(wěn)電力供給、以及配合尖峰負荷時段快速出力的輔助調(diào)節(jié)型電源。

考慮到煤電項目的運營時間較長，通常為30年，其造成的環(huán)境損失和經(jīng)濟損失將是長期的。在低碳轉(zhuǎn)型的大背景下，新推進煤電上馬將加大行業(yè)內(nèi)競爭，將加劇產(chǎn)能過剩、邊際效益愈發(fā)降低，增加資產(chǎn)擱置的風(fēng)險。

政策建議：中國的燃煤發(fā)電必須深度減排，促進電力行業(yè)在“十四五”期間碳達峰

為避免實現(xiàn)碳達峰之前再次重現(xiàn)2020年“沖關(guān)搶閘，審批上馬”的煤電核準(zhǔn)熱潮，綠色和平建議：

“十四五”能源規(guī)劃的決策部門，需要高度警惕2020年大量煤電項目通過審批對中國3060目標(biāo)進程的負面影響，在“十四五”能源規(guī)劃中將煤電裝機總量控制在11億千瓦以內(nèi)，加速電力體系的脫碳進程和盡早達峰。向國際社會展現(xiàn)中國邁出了將氣候行動的決心落實到更具體政策的關(guān)鍵一步。

中央政府的氣候愿景，需要各地方省份積極配合，因地制宜地研究各地能源戰(zhàn)略重點和實施路徑，而非增加經(jīng)濟和環(huán)境壓力繼續(xù)投建煤電上。 能源局作為《煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警》政策的制訂方，應(yīng)堅持統(tǒng)籌全國情況，盡快評估各省電力裝機、用電負荷以及潛在的調(diào)峰資源的 情況，在即將發(fā)布的《2024年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險預(yù)警》中，禁止各省進一步審批煤電項目，避免更多的煤電項目在“十四五”期間盲目開工建設(shè)。

地方發(fā)改委作為煤電項目的審批方，應(yīng)仔細審視本地中長期電力系統(tǒng)的低碳轉(zhuǎn)型問題，盡早為打造高比例可再生能源所需的靈活電力系統(tǒng)做準(zhǔn)備。其中，各省應(yīng)在“十四五”期間將重點放在存量，喚醒多元存量資源。利用“網(wǎng)-源-荷-儲”等電力資源配套可再生能源高比例發(fā)電，提出實際行動方案以執(zhí)行 發(fā)展改革委和 能源局關(guān)于推進電力源網(wǎng)荷儲一體化和多能互補發(fā)展的指導(dǎo)意見，提高中國氣候承諾在國際上的公信力。

由東部發(fā)達地區(qū)引領(lǐng)盡快達成碳達峰碳中和目標(biāo)，富煤地區(qū)更需要及時調(diào)整依賴天然資源發(fā)展的常態(tài)，以能源消費總量和碳排放總量目標(biāo)倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，在形成新的經(jīng)濟增長點的同時加速公平淘汰傳統(tǒng)高排放煤電產(chǎn)業(yè)。

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