2020年燃煤發電必須深度減排，促進電力行業在“十四五”期間碳達峰

2020年新通過審批煤電總量同比增長231.6%，不利于建設低碳新型電力系統

2021年3月15日，中國政府首次正式提出“以新能源為主體的新型電力系統”的概念，具體包括要構建清潔低碳的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實施可再生能源替代行動。此舉再次表明， 決策層高度重視“十四五”作為實現未來碳達峰、碳中和的關鍵期和窗口期。

"十三五"新核準144.8GW，

其中三成集中在2020年

然而，在建設新型電力系統的布局中，大量新近獲得審批、即將規劃投建的煤電項目很有可能減緩低碳轉型的速度。國際環保組織綠色和平 統計，“十三五”期間（2016年-2020年）新核準總量為144.8吉瓦的燃煤發電機組，或將加固中國作為全球 的煤炭消費國的角色。據中國電力企業聯合會（以下簡稱“中電聯”）數據顯示，截至2020年底，中國煤電裝機容量高達1080吉瓦，占各類電源總裝機容量的49.1%，而煤電發電量占總發電量的60.8%[1]。

綠色和平根據各省級審批部門公開信息數據[2]整理分析發現，2020年共計46.1吉瓦煤電項目通過了地方發展和改革委員會（以下簡稱”地方發改委”）的核準，是2019年獲批總量的3.3倍。在“十三五”的收官之年，中國各省地方發改委新核準的煤電裝機總量延續了2018年開始逆勢迅猛上升的趨勢，由2019年63.1%的同比增長比率，飆升至2020年231.6%的同比增長率。

2020年地方井噴式審批，

已有四成項目通過環評

新批煤電數量在“十三五”U型逆增，煤電風險預警后期松綁

2020年通過核準的煤電裝機總量較之2019年井噴式攀升，約占“十三五”期間通過審批總裝機量的三成。中電聯和智庫全球能源監測平臺（Global Energy Monitor）的數據顯示，2020年中國新增運行煤電機組占世界新增總量的約79.5%[3] [4] [5]，居世界 。

早在2016年，中國 發改委和 能源局為化解“十三五”期間煤電過剩風險，下發了《關于促進我國煤電有序發展的通知》等多份文件，要求建立煤電風險預警機制以約束煤電核準規模[6]。然而，在“十三五”后半期，即2019年至2020年，煤電項目核準再次出現”U型逆勢上升”的趨勢（圖1）。2020年一年內新通過發改委核準的煤電裝機總量為46.1吉瓦，占“十三五”期間通過發改委核準總和約31.9%。其“搶閘沖鋒”的能源規劃老思路，已經落后于中央政府在2020年9月莊重宣布的雙碳目標。

自2016年開始， 能源局每年發布未來三年內的煤電規劃建設風險預警，其中，預警結果為紅色代表存在電力冗余，即該地區不允許新建煤電項目；橙色的地方，則需要慎重決策建設煤電項目（“十三五”期間煤電裝機充裕度預警的地區數量詳見圖1）。

圖1. 2016年至2020年通過發改委核準的煤電裝機總量變化趨勢以及 能源局在2016年至2020年每年發布的煤電裝機充裕度預警為紅色和橙色的地區數量變化。制圖：綠色和平

中國已經正式邁入由高速度轉向高質量發展的“十四五”建設工作，其中，能源行業能否成功完成綠色低碳轉型，對于推動中國綠色低碳循環發展體系建設具有重要意義。中央政府近期首次提出了建設以新能源為主的新型電力系統，意味著傳統煤電角色的革命性調整，因此，中央方針指引和地方實際貫徹對于煤電建設的控制十分關鍵，是扭轉中國電力行業低碳轉型的重要把手。

如果新批煤電在未來全部投建，將嚴重影響 氣候目標早日達成

在2020年的第四季度，共有12個地方的發改委部門核準通過了總量為8.1吉瓦的煤電項目，占全國2020年通過總量的17.5%。其中，通過新建項目多的地方是湖北省、江蘇省和貴州省，這些地方分別通過了2.7吉瓦，2.1吉瓦和1.3吉瓦的新項目（表1）。值得留意的是，在9月22日中國宣布3060目標后，地方政府未能采取果斷措施停緩對高碳排放的煤電項目的核準。而嚴控新建煤電項目，將成為中國展現全球氣候領導力的關鍵之舉。

警惕富煤省份試圖以煤電項目刺激經濟，拖慢全國低碳轉型進程

當前中國現有產業結構、能源消費仍以高碳為主。部分省份過度依賴煤電刺激經濟的慣性思維，將深刻影響地方早日落實碳達峰的進程。在整個“十三五”期間，發改委新核準煤電裝機總量 的地方都是內蒙古自治區（25.9吉瓦），陜西?。?8.7吉瓦），和山東?。?5.8吉瓦）等富煤地區[14]。經統計，中國的富煤地區（內蒙古自治區，陜西省，山東省，山西省和貴州省）在”十三五“期間新審批通過的煤電規模達76.4吉瓦，是全國審批通過總量的52.8%，其中核準通過多的是內蒙古自治區和陜西省，分別占富煤地區群核準總量的33.9%和24.4%左右。

在東部發達地區（重大經濟發展區域京津冀、長三角和珠三角所覆蓋的省份——北京市，天津市，河北省，上海市，江蘇省，浙江省，安徽省和廣東?。┖藴释ㄟ^總量約為25.8吉瓦，是全國審批通過總量的17.8%，總體來說，“十三五”期間富煤地區通過的煤電總量是東部經濟發達地區的3倍左右（表2）。

制圖：綠色和平

地方是全國雙碳目標的基本單位

富煤省份是控制碳排的木桶短板

綠色和平統計分析顯示，在“十三五”期間富煤省份核準上馬的煤電項目居多，這些地區的經濟增長常年依賴煤炭，但是另一方面也嚴重制約了其能源結構向高比例可再生能源的轉型，并將有可能對中國盡早實現雙碳目標造成負面的影響。

根據 發改委于2021年初發布的《關于各地區2019年度能源消費總量和強度雙控目標考核結果的公告》，“十三五”期間新核準煤電總量 的內蒙古自治區的雙控目標考核結果為未完成等級，并被予以通報批評[15]。內蒙古在2015年至2019年間的能源消費總量增量高達“十三五”增量控制目標的184%，節能減排形勢十分嚴峻[16]。

另外，在富煤省份中，陜西省屬于大氣污染防治重點區域，該省設立了2021年GDP6.5%以上的增速目標，如何做好經濟增長和碳排強度控制的平衡是該地方政府需要重點關注的問題。

“十三五”期間及2020年單年核準通過煤電裝機數量多的內蒙古自治區在2021年3月出臺了《關于確保完成“十四五”能耗雙控目標任務若干保障措施（征求意見稿）》，指導提出包含火電等高能耗產業需在“十四五”期間加快淘汰化解落后和過剩產能，并先行提出將單位GDP能耗下降3%，建立用能預算管理，嚴格控制能耗總量作為內蒙古自治區今年的年度目標[17]。可見，中央層面作出積極的氣候承諾對地方開發高耗能產業具有很強的約束力。

地方省份是實現全國層面雙碳目標的基本單位，而富煤省份是考驗控制全國碳排總量的“木桶短板”，因此，富煤省份尤其需要考慮暫緩核準未建的煤電項目，對處于審批流程中的項目嚴格審查，并且在“十四五”期間停止核準通過新的煤電項目。

同樣，東部沿海發達地區也未能作出停止新批煤電的表率。截至目前，北京市是早提出碳達峰目標的中國發達省市，其在《“十三五”時期節能降耗及應對氣候變化規劃》中提出“二氧化碳排放總量在2020年達到峰值并盡早達峰”的目標[18]。在東部經濟發達地區中，盡管廣東省在《廣東省“十三五”控制溫室氣體排放工作實施方案的通知》中提出推動全省二氧化碳排放在全國率先達到峰值[19]，但是在“十三五”期間由省級發改委共核準了包括上大壓小項目在內的6.54吉瓦燃煤機組，是新核準多煤電裝機的東部沿海發達省份。

中國是 個承諾碳達峰的發展中 ，在尚未出臺具體的碳達峰數值目標前提下，要在后30年走完發達 50-70年完成的里程非常艱巨。自雙碳目標宣布以來，國際社會上的各方皆在關注中國目前在應對氣候變化上采取的具體行動。

中國應該更快發展高比例可再生能源，盡快為煤電擴張踩下急剎車。中國作為世界上 的可再生能源發電設備生產者，可以充分利用技術優勢為自身和其他 謀求更好的發展機遇，同時加強氣候承諾的公信力，助力全球低碳能源轉型。

煤電產能過剩已成共識，

能源轉型要抓住達峰窗口期

截至2020年11月，中國各省的用電 負荷共計11.8億千瓦[20] [21]，而火電裝機達12.3億千瓦[22]，已超過各省 負荷的總和，新增煤電將進一步激化存量過剩矛盾，并加大減排難度。與此同時，中國的可再生能源呈現出巨大的發展潛力?！笔濉捌陂g，中國的風電和太陽能發電的發電裝機容量年均增長分別為17.55%和35.00%，發電量年均增長分別為17.97%和40.77%[23]。

“十四五”期間，隨著可再生能源逐步高比例接入電網以及煤電存量愈發冗余，煤電“基荷電源”的角色將逐步淡化，其定位應逐漸轉向配合可再生能源靈活調整出力以保障平穩電力供給、以及配合尖峰負荷時段快速出力的輔助調節型電源。

考慮到煤電項目的運營時間較長，通常為30年，其造成的環境損失和經濟損失將是長期的。在低碳轉型的大背景下，新推進煤電上馬將加大行業內競爭，將加劇產能過剩、邊際效益愈發降低，增加資產擱置的風險。

政策建議：中國的燃煤發電必須深度減排，促進電力行業在“十四五”期間碳達峰

為避免實現碳達峰之前再次重現2020年“沖關搶閘，審批上馬”的煤電核準熱潮，綠色和平建議：

“十四五”能源規劃的決策部門，需要高度警惕2020年大量煤電項目通過審批對中國3060目標進程的負面影響，在“十四五”能源規劃中將煤電裝機總量控制在11億千瓦以內，加速電力體系的脫碳進程和盡早達峰。向國際社會展現中國邁出了將氣候行動的決心落實到更具體政策的關鍵一步。

中央政府的氣候愿景，需要各地方省份積極配合，因地制宜地研究各地能源戰略重點和實施路徑，而非增加經濟和環境壓力繼續投建煤電上。 能源局作為《煤電規劃建設風險預警》政策的制訂方，應堅持統籌全國情況，盡快評估各省電力裝機、用電負荷以及潛在的調峰資源的 情況，在即將發布的《2024年煤電規劃建設風險預警》中，禁止各省進一步審批煤電項目，避免更多的煤電項目在“十四五”期間盲目開工建設。

地方發改委作為煤電項目的審批方，應仔細審視本地中長期電力系統的低碳轉型問題，盡早為打造高比例可再生能源所需的靈活電力系統做準備。其中，各省應在“十四五”期間將重點放在存量，喚醒多元存量資源。利用“網-源-荷-儲”等電力資源配套可再生能源高比例發電，提出實際行動方案以執行 發展改革委和 能源局關于推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展的指導意見，提高中國氣候承諾在國際上的公信力。

由東部發達地區引領盡快達成碳達峰碳中和目標，富煤地區更需要及時調整依賴天然資源發展的常態，以能源消費總量和碳排放總量目標倒逼產業轉型，在形成新的經濟增長點的同時加速公平淘汰傳統高排放煤電產業。

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